中國(guó)養老保險的三角悖論

近些年(nián)來(lái)，我國(guó)的養老保險體(tǐ)系建設已經取得(de)較快(kuài)的進步，突出體(tǐ)現在居民(mín)養老保險體(tǐ)系得(de)以建立并快(kuài)速覆蓋；職工(gōng)養老保險的養老金水平增加較快(kuài)。公職人(rén)員(yuán)退休制、職工(gōng)養老保險、居民(mín)養老保險，三軌并存将實現中國(guó)式的“人(rén)人(rén)皆年(nián)金”，實現養老保障人(rén)群全覆蓋。然而，在成績之外，這幾年(nián)全社會對于養老保險也是熱(rè)議(yì)紛紛，主要涉及以下三個問(wèn)題。

一是職工(gōng)養老保險繳費率過高。企業繳費率20%，職工(gōng)個人(rén)繳費率爲8%，總計(jì)法定繳費率排在全球第15位。

二是養老金待遇水平較低。這突出表現在雖連漲8年(nián)，但(dàn)職工(gōng)養老保險替代率還(hái)是不斷下降，且未建立穩定的調整機(jī)制。居民(mín)養老保險的養老金待遇更低。社會上廣泛關注的養老保險“雙軌制”問(wèn)題，實質是職工(gōng)養老保險參保者認爲自(zì)己的待遇低，要求提高養老金。

三是未來(lái)養老金缺口較大(dà)。按照(zhào)筆者在一定的假設下的初步測算，職工(gōng)養老保險的繳費體(tǐ)系到2016年(nián)前後會出現當年(nián)資金缺口，其後不斷攀升，到2050年(nián)将占G D P的5.05%.考慮已有的資金積累和維持現有力度的财政補貼，到2050年(nián)累積的資金缺口将占當年(nián)G D P的51%.當然，養老金繳費體(tǐ)系的缺口實質是未來(lái)的财政可(kě)持續性問(wèn)題，并非意味着政府沒有能力發放(fàng)養老金。

除此之外，還(hái)存在職工(gōng)養老保險覆蓋率較窄、統籌層次過低、個人(rén)賬戶空賬、部分(fēn)地區當前養老金缺口較大(dà)、提前退休現象嚴重、居民(mín)養老保險如(rú)何與職工(gōng)養老保險對接等諸多要通過改革予以解決的複雜問(wèn)題。

但(dàn)單就(jiù)以上所列三個社會主要關切點而言，這是一個三角悖論。按常理(lǐ)來(lái)說(shuō)，繳費率高，替代率較低，就(jiù)不應當發生(shēng)資金缺口大(dà)這一問(wèn)題。中國(guó)這三個問(wèn)題并存，最基本的原因在于繳費體(tǐ)系内老年(nián)撫養比過高。1998年(nián)至今，職工(gōng)養老保險體(tǐ)系内領取養老金的人(rén)數與繳費人(rén)數之比，一直在31%-34%之間波動。

最爲突出的挑戰：财務可(kě)持續性

中國(guó)養老體(tǐ)系面臨的問(wèn)題很多，但(dàn)最爲突出的挑戰是：如(rú)何在确保未來(lái)養老保險體(tǐ)系财務可(kě)持續性的基礎上，适度降低繳費率并随着經濟發展不斷提高退休待遇。需要指出的是，未來(lái)的養老金缺口并不可(kě)怕，世界各國(guó)概莫能外，中國(guó)也并非最爲嚴重。然而，養老保險體(tǐ)系的三角悖論，使得(de)政策調整困難重重。繳費率過高對于中國(guó)經濟發展與養老保險事(shì)業的發展均不利，從(cóng)遵從(cóng)民(mín)意角度養老金待遇還(hái)需提高，但(dàn)如(rú)降低繳費率，提高養老待遇則會加大(dà)資金缺口。對此需要全社會理(lǐ)性討(tǎo)論、坦然面對，在各種可(kě)能的政策選項下取得(de)共識，打出“組合拳”。

養老保障領域的管理(lǐ)必須有長期視野，政策的制定和調整必須考慮到其長期影(yǐng)響。

延遲退休年(nián)齡是必然方向，但(dàn)須注意時機(jī)和方式。我國(guó)當前的法定退休年(nián)齡低于發達國(guó)家标準。現實中大(dà)量提前退休的存在，導緻實際退休年(nián)齡過低。以若幹省份的調研情況來(lái)看(kàn)，提前退休比重占30%以上，男性實際平均退休年(nián)齡爲53歲，女(nǚ)性爲48歲。如(rú)同發達國(guó)家一樣，延遲退休年(nián)齡是應對養老金缺口的必然方向，效果明顯，需要注意的是時機(jī)和方式。所謂時機(jī)，需要考慮延遲退休年(nián)齡是否以及在多大(dà)程度上會擠出青年(nián)人(rén)就(jiù)業。總體(tǐ)判斷，當前是討(tǎo)論改革方案的恰當時機(jī)。所謂方式，應注重采取小步漸進的方式，在10至20年(nián)來(lái)調整到位；采取彈性可(kě)選擇的方式；應注重對改革過程中利益可(kě)能受損者給予适當的補償。

充實并加強國(guó)家養老保障儲備金。無論采取何種改革方案，考慮到曆史欠賬以及人(rén)口快(kuài)速老齡化的現實國(guó)情，未來(lái)的養老金體(tǐ)系都(dōu)需要額外的資金補充。爲此需要建立并加強國(guó)家養老保障儲備金，社會保障基金理(lǐ)事(shì)會即是中央政府爲此已做出的準備。未來(lái)以國(guó)企利潤、國(guó)有股轉持收益注入儲備基金，也是應對資金缺口的必然要求。需要指出的是，國(guó)家養老保障儲備金并非越多越好。過多的儲備金降低了财政資金以及宏觀經濟的效率，需要的僅是根據對未來(lái)資金缺口準确預測基礎上的合理(lǐ)儲備。

改變籌資方式是治本之策

從(cóng)更深層次看(kàn)，中國(guó)養老保險三角悖論的産生(shēng)，與以工(gōng)薪收入爲稅基的籌資方式密切相(xiàng)關。現行養老保險的繳費模式，累退性較強，且随着老齡化程度的加深，稅基将越來(lái)越窄，從(cóng)而在未來(lái)可(kě)能造成更大(dà)的麻煩，以支付危機(jī)爲代表的三角悖論問(wèn)題将更明顯。當前歐美日(rì)等發達國(guó)家紛紛陷入财政危機(jī)，一個很大(dà)的原因就(jiù)在于其傳統的社會保險籌資方式不能适應人(rén)口老齡化的現實，需要尋找廣稅基的新籌資方式。很多歐洲國(guó)家已經實施，或者開始探討(tǎo)以一般消費稅替代傳統的社會保險籌資方式的改革。

中國(guó)更應當未雨(yǔ)綢缪，參考國(guó)際經驗，尋找廣稅基的養老保險新籌資方式。我們建議(yì)，在營改增全面實施之後，将增值稅标準稅率從(cóng)17%增加到20%，同比提高增值稅其他(tā)稅率、消費稅稅率，并将這兩類稅收的20%建立國(guó)民(mín)養老計(jì)劃，用于給所有老年(nián)人(rén)發放(fàng)國(guó)民(mín)養老金，地區城(chéng)鄉可(kě)根據生(shēng)活費用予以調整。與之同步，将現有的養老保險繳費率降低至13%-18%，設置多檔供企業、職工(gōng)選擇；非正式就(jiù)業人(rén)群自(zì)己繳費，繳費全部計(jì)入個人(rén)賬戶。由此，新體(tǐ)系形成國(guó)民(mín)養老計(jì)劃加名義個人(rén)賬戶的雙層架構。同時針對“老人(rén)”、“中人(rén)”、“新人(rén)”分(fēn)别設計(jì)合理(lǐ)的制度轉移接續方法，盡可(kě)能保證人(rén)群以及代際間公平，實現制度平穩過渡。

這一改革遵循了國(guó)際潮流，且更爲适合中國(guó)國(guó)情。

首先，能以最快(kuài)速度、較低管理(lǐ)和實施成本實現公平合理(lǐ)的全民(mín)“老有所養”。新體(tǐ)系回避了現有體(tǐ)系擴大(dà)覆蓋面、進行整合時的許多困難，且可(kě)以完全承擔老體(tǐ)系的債務。由于增加流轉稅替代了部分(fēn)養老繳費，新體(tǐ)系不會增加企業負擔。新體(tǐ)系的籌資，無須額外征管成本；因此新體(tǐ)系的管理(lǐ)和實施成本總體(tǐ)上會更低。

其次，更能适應未來(lái)快(kuài)速老齡化的挑戰，更具财務持續性。在老齡化日(rì)益嚴重的情況下，以工(gōng)薪收入爲稅基的籌資方式存在嚴重缺陷。新體(tǐ)系中國(guó)民(mín)養老計(jì)劃以增值稅等流轉稅爲籌資方式，稅基最寬，且資金來(lái)源可(kě)以持續穩定增長，因此更能适應老齡化沖擊。我們初步測算的結果表明，新體(tǐ)系雖然還(hái)将存在未來(lái)的資金缺口，但(dàn)僅爲老體(tǐ)系的一半。

其三，新籌資方式更有利于促進結構調整和經濟社會發展。第一，當前企業隻要雇人(rén)就(jiù)必須支付養老繳費；而以增值稅替代後，企業是在獲取銷售收入之後才需要支付這部分(fēn)稅收，因此新體(tǐ)系有利于就(jiù)業和企業。第二，相(xiàng)對于原來(lái)以勞動所得(de)爲稅基的繳費，通過增值稅爲國(guó)民(mín)養老計(jì)劃籌資，實質上是向資本征稅，補貼勞動者，有助于調整國(guó)民(mín)收入分(fēn)配格局。第三，增值稅等流轉稅的最終歸宿是個人(rén)消費。與僅以工(gōng)薪收入（還(hái)是一定限額之内）爲稅基的養老繳費相(xiàng)比，改變籌資方式更有利于中低收入群體(tǐ)，因此有利于緩解我國(guó)居民(mín)收入分(fēn)配不均問(wèn)題。

（作(zuò)者單位：中國(guó)社科(kē)院财經戰略研究院）

延伸閱讀(dú)：

養老金釋義

養老金也稱退休金、退休費，是一種最主要的養老保險待遇。 即國(guó)家有關文件(jiàn)規定。在勞動者年(nián)老或喪失勞動能力後，根據他(tā)們對社會所作(zuò)的貢獻和所具備的享受養老保險資格或退休條件(jiàn)，按月或一次性以貨币形式支付的保險待遇，主要用于保障職工(gōng)退休後的基本生(shēng)活需要。2010年(nián)12月22日(rì)溫家寶總理(lǐ)主持召開國(guó)務院常務會議(yì)，決定再次提高企業退休人(rén)員(yuán)基本養老金，全國(guó)月人(rén)均增加140元左右。2012年(nián)12月17日(rì)中國(guó)社科(kē)院發布的《中國(guó)養老金發展報告2012》。2013年(nián)1月9日(rì)，國(guó)務院常務會議(yì)，決定繼續提高企業退休人(rén)員(yuán)基本養老金水平。

養老金“雙軌制”

企業與機(jī)關事(shì)業單位由于養老保障制度的不同而造成了兩者之間待遇差異較大(dà)，且這種差異已引起群衆的不滿，要求縮小差距、統一制度的呼聲日(rì)益高漲。從(cóng)1999年(nián)到2009年(nián)，機(jī)關事(shì)業單位與企業之間人(rén)均養老金一直存在差距，且總體(tǐ)上呈擴大(dà)趨勢。1999年(nián)，機(jī)關高出企業227元，高出比例爲45.95%；事(shì)業單位高出企業231元，高出比例爲46.76%.此後他(tā)們之間的絕對差距不斷擴大(dà)，到2009年(nián)企業與機(jī)關的差距已經達到713元，企業與事(shì)業單位的差距已達到570元。